TRIBUTI -AGEVOLAZIONI TRIBUTARIE - CONTRIBUTO UNIFICATO - ASSOCIAZIONI DI VOLONTARIATO ED ONLUS - ESENZIONE - QUESTIONE DI MASSIMA DI PARTICOLARE IMPORTANZA.

RILEVATO IN FATTO

1. Il (——) (di seguito denominato per brevita' " (——)") impugnava, con ricorso notificato a T.A.R Lazio e Ministero della Giustizia, davanti alla Commissione Tributaria Provinciale di Roma l'invito di pagamento n. 120 dell'11/5/2011, notificato il 21/5/2011, conseguente ad omesso pagamento del contributo unificato per la proposizione del ricorso nr 2209/2011 dinnanzi al TAR Lazio.

La CTP di Roma rigettava il ricorso.

La sentenza veniva impugnata dalla contribuente e la Commissione Tributaria Regionale del Lazio, nell'accogliere l'appello, osservava per quanto di interesse in questa sede: a) che coerentemente con quanto statuito dalla ordinanza della Corte Costituzionale di inammissibilita' sulla questione costituzionalita' sollevata dalla Commissione tributaria, deve aversi riguardo, per valutare la sussistenza o meno dei presupposti dell'esenzione, al Decreto del Presidente della Repubblica n. 112 del 2012, articolo 10; b) che dall'esame delle disposizioni di cui al Testo Unico sulle spese di giustizia, articoli 9 e 10, si evince che il fatto generatore dell'obbligazione tributaria del pagamento del contributo unificato non e' da individuare in un atto processuale ma "nell'iscrizione al ruolo per ciascun grado di giudizio"; c) che la L. n. 266 del 1991, articolo 8, riconosce agli organismi di volontariato, costituiti per fini di solidarieta', il beneficio della esenzione fiscale per tutti gli atti compiuti nello svolgimento della propria attivita' dell'associazione e quindi anche per le iniziative processuali delle quali l'iscrizione a ruolo costituisce l'atto iniziale- strumentali al perseguire le finalita' e gli interessi statutariamente affidati; d) che una diversa interpretazione, oltre a non essere suffragata dal dato testuale, appare priva di coerenza sistematica in quanto priverebbe le associazioni di categoria, che in attuazione del principio solidaristico operano per la salvaguardia dei diritti e degli interessi delle fasce piu' deboli, della possibilita' di realizzare concreta ed effettiva protezione in sede giudiziaria di quelle situazioni giuridiche; e) che, quindi, in base al Decreto del Presidente della Repubblica n. 115 del 2002, articolo 10 e alla L. n. 266 del 1991, articolo 8, l'esenzione dal pagamento del contributo unificato va riconosciuta al (——) in quanto il pagamento del contributo unificato nella controversia davanti al TAR di Roma e' funzionale alla tutela dei diritti che rientravano in quelli la cui tutela e' assunta a scopo istituzionale dell'associazione dal proprio statuto.

Avverso la sentenza della CTR n. 4352/2016 il Ministero della Giustizia e il TAR Lazio hanno proposto ricorso per Cassazione sulla base di un unico motivo. L'ente (——) ha resistito depositando controricorso con ricorso incidentale, illustrato con memorie del 6.06.2019.

CONSIDERATO IN DIRITTO

2. Deve essere disattesa preliminarmente la questione di legittimita' costituzionale, sollevata dall'intimato, in relazione al Decreto Ministeriale n. 115 del 2002, articoli 9 e 10 e al Decreto del Presidente della Repubblica n. 642 del 1972, allegato B, articoli 12 e 27 bis, nonche' della L. quadro sul volontariato, articolo 8, per violazione degli articoli 2, 324, 53 e 97 Cost.

Al riguardo il Collegio deve rammentare che secondo il costante insegnamento del Giudice delle leggi, l'articolo 24 Cost. non impone che il cittadino possa conseguire la tutela giurisdizionale sempre allo stesso modo e con i medesimi effetti, e non vieta quindi che la legge possa subordinare l'esercizio dei diritti a condizioni, purche' non vengano imposti oneri tali o non vengano prescritte modalita' tali da rendere impossibile o estremamente difficile l'esercizio del diritto di difesa o lo svolgimento dell'attivita' processuale (tra tante, Corte Cost., 21 gennaio 1988, n. 73; 13 aprile 1977, n. 63. Sul punto, anche Corte di Giustizia CE, IV, 18 marzo 2010). Il pagamento del contributo unificato per ragioni sopra esposte non puo' essere considerato un apprezzabile ostacolo al diritto di azione, di difesa e allo svolgimento dell'attivita' di rilievo sociale degli ente di volontariato con la conseguenza che non risulta violato il diritto di eguaglianza ne' il principio dell'imparzialita' e del buon andamento Quanto alla violazione dell'articolo 53 Cost va rilevato che il contributo unificato pur avendo la struttura e le caratteristiche dell'imposta e' collegato ad una spesa quale e' quella del servizio giudiziario e' pertanto tale obbligo va assolto che nelle ipotesi gli utenti siano enti esponenziali di diritti diffusi e collettivi.

3. Con i primi tre motivi del ricorso incidentale si deduce la violazione del Decreto del Presidente della Repubblica n. 115 del 2002, articoli 9 e 10, del Decreto del Presidente della Repubblica n. 642 del 1972, all. B, articoli 12 e 27, nonche' della L. n. 266 del 1991, articolo 8, dell'articolo 14 preleggi, del Decreto Legislativo n. 207 del 2005, articolo 140 bis, comma 3, del Decreto Legislativo n. 198 del 2008, articolo 1 e della L. n. 180 del 2011, articolo 4; censure da reputarsi inammissibili per carenza di interesse, in quanto la resistente su dette questioni e' stata totalmente vittoriosa nel grado di appello.

Come affermato da questa Corte, il ricorso incidentale presuppone la soccombenza, la quale non sussiste, con conseguente inammissibilita' del ricorso per carenza di interesse, ove lo stesso verta su una parte della motivazione che non abbia dato luogo ad una pronuncia su questione, pregiudiziale di rito o preliminare di merito, sfavorevole alla parte totalmente vittoriosa (Cass. n. 18648/2018; n. 658/2015)

4. Con il quarto motivo, si prospetta la violazione del Decreto del Presidente della Repubblica n. 115 del 2002, articoli 16 e 248. Per avere il decidente escluso la natura perentoria del termine di trenta giorni, stabilito dal Decreto del Presidente della Repubblica n. 115 del 2002, articolo 248, ai fini dell'esercizio dell'attivita' accertativa.

5. Parimenti infondata e' detta censura: il termine di trenta giorni, stabilito dal Decreto del Presidente della Repubblica n. 115 del 2002, articolo 248, in mancanza di una espressa previsione normativa, non puo' ritenersi un termine perentorio, bensi' meramente acceleratorio; sicche' dalla sua inosservanza non discende decadenza alcuna dell'attivita' accertativa dell'Ente impositore. In buona sostanza, la disciplina normativa non prevede conseguenze come la decadenza per l'inosservanza del termine di 30 giorni, dovendo l'iniziativa del T.A.R. essere soggetto solo al termine di prescrizione; la norma che lo contempla, il Decreto del Presidente della Repubblica n. 115 del 2002, articolo 248, non associa, dunque, alla violazione di detto termine, il quale deve ritenersi meramente ordinatorio, alcuna ipotesi di decadenza dell'attivita' accertativa dell'Ente impositore. Ne', sotto altro profilo, puo' valere l'estensione analogica delle pronunce costituzionali (ex pluribus n. 280/2005) richiamate dall'intimato, poiche' queste si riferiscono specificatamente ai termini di notifica delle cartelle di pagamento e, dunque, ad una fase successiva del procedimento impositivo e non possono intendersi valevoli per qualunque tipologia di termine.

5. Con l'unico complesso motivo i ricorrenti denunciano violazione e falsa applicazione del Decreto del Presidente della Repubblica n. 115 del 2002, articoli 9 e 10, del Decreto del Presidente della Repubblica n. 642 del 1972, all. B, articoli 12 e 27 bis, nonche' della L. n. 266 del 1991, articolo 8 e dell'articolo 14 preleggi, in relazione all'articolo 360 c.p.c., comma 1. In particolare si afferma: 1) che, come affermato da un precedente di questa Corte, l'interpretazione sistematico-letterale del Decreto del Presidente della Repubblica n. 642 del 1972, articolo 27 bis, non autorizza a ritenere ricompresi tra gli atti esenti da imposta sul bollo anche gli atti introduttivi di un giudizio; 2) che il pagamento del contributo unificato non puo' essere considerato ostacolo allo svolgimento dell'attivita' del (——) essendo espressamente previsto in caso di esito positivo della causa azione di recupero nei confronti del soccombente dell'imposto del tributo anticipato; 3) che la ratio decidendi della CTR di fondare l'esenzioni su ragioni soggettive e di "meritevolezza" non e' coerente con il sistema normativo di settore sulle esenzioni che privilegia il criterio per materia.

6. Il ricorso principale pone all'esame di questa Corte, una questione di massima di particolare importanza, sintetizzabile nel senso che segue: Se le associazioni di volontariato e le Onlus – che hanno tra le loro attivita' istituzionali quella di tutelare in sede giudiziaria gli interessi riconosciuti di particolare rilevanza dallo Stato – siano esenti dal pagamento del contributo unificato ai sensi del combinato disposto del Decreto del Presidente della Repubblica n. 115 del 2002, articolo 10 e della L. quadro sul Volontariato, articolo 8, ovvero se la normativa di riferimento imponga loro il pagamento del contributo unificato anche per le attivita' giurisdizionali connesse allo svolgimento delle attivita' statutarie.

La questione e' di massima importanza per un duplice ordine di ragioni: in primo luogo perche' incide sulla generalita' dei rapporti che riguardano il (——) e sulla tutela degli interessi statutari; in secondo luogo perche' la decisione positiva, nel senso della doverosita' del pagamento del contributo, sarebbe in grado di vanificare in radice la concreta realizzabilita' dell'oggetto statutario dell'ente.

7. La questione e' stata risolta, anche di recente, dalle Sezioni semplici di questa Corte nel senso che "In materia di agevolazioni tributarie, le ONLUS non sono esenti dal pagamento del contributo unificato, ai sensi del combinato disposto del Decreto del Presidente della Repubblica n. 115 del 2002, articolo 10 e del Decreto del Presidente della Repubblica n. 642 del 1972, tabella B allegata, articolo 27-bis – il quale esclude dall'imposta gli "atti, documenti, istanze, contratti, nonche' copie anche se dichiarate conformi, estratti certificazioni, dichiarazioni e attestazioni poste in essere o richiesti da organizzazioni non lucrative di utilita' sociale (ONLUS)" – atteso che, da un lato, il termine "atti" deve riferirsi esclusivamente a quelli amministrativi e non anche a quelli processuali, giusta la necessita' di un interpretazione restrittiva quanto ai benefici fiscali, e, dall'altro, che l'esenzione dal contributo suddetto e' giustificabile, alla luce del Decreto del Presidente della Repubblica n. 115 del 2002, articolo 10, solo in base ad un criterio di meritevolezza, in funzione della solidarieta' sociale, dell'oggetto del giudizio e non in considerazione della qualita' del soggetto, anche in ragione di esigenze costituzionali di parita' di trattamento e comunitarie di non discriminazione"(Cass. n. 6434/2019; Cass. n. 14332/18; Cass. n. 32885/2018; Cass. n. 27331/16; Cass. n. 21522/13). Con la sentenza n. 21522/2013, in particolare, attraverso il criterio di interpretazione sistematico, si e' ritenuto che il Decreto del Presidente della Repubblica n. 642 del 1972, tabella B, articolo 27 bis, laddove indica il termine "atti", si riferisca solo agli atti amministrativi e non ricomprende anche gli atti giudiziari. Cio' in quanto, ove la normativa abbia inteso ricomprendere nella esenzione dal bollo gli atti giudiziari, lo ha espressamente previsto.

Cosi', ad esempio, il Decreto del Presidente della Repubblica n. 842 del 1972, tab. b), articolo 12, prevede l'esclusione del bollo per gli atti giudiziari indicati dalla stesso articolo e piu' precisamente per gli "atti e provvedimenti del procedimento innanzi alla Corte costituzionale; atti, documenti e provvedimenti dei procedimenti giurisdizionali ed amministrativi relativi a controversie: 1) in materia di assicurazioni sociali obbligatorie ed assegni familiari; 2) individuali di lavoro o concernenti rapporti di pubblico impiego; 3) in materia di pensioni dirette o di riversibilita'; 4) in materia di equo canone delle locazioni degli immobili urbani. Atti relativi ai provvedimenti di conciliazione davanti agli uffici del lavoro e della massima occupazione o previsti da contratti o da accordi collettivi di lavoro. Atti e documenti relativi all'esecuzione immobiliare nei procedimenti di cui ai nn. 1), 2) e 3) del comma 2 e dei provvedimenti di cui al comma 3 del presente articolo. Atti e provvedimenti dei procedimenti innanzi al conciliatore, compreso il mandato speciale a farsi rappresentare ed escluse le sentenze".

7.1 Si sostiene, dunque, che l'articolo 10 cit. operi un rinvio mobile esclusivamente al Decreto del Presidente della Repubblica n. 642 del 1972, articolo 12, in quanto detta norma menziona espressamente "i processi esenti da imposta di bollo", introducendo un regime di esenzione di natura "oggettiva", applicabile solo in presenza di un "processo esente da ogni spesa". Con tale locuzione il Legislatore avrebbe voluto intendere che risulta essere esente dal contributo unificato quel processo le cui "attivita' processuali" siano altrettanto esenti da ogni "tipologia di spesa". Da cio' conseguirebbe che il diritto all'esenzione dal contributo Decreto del Presidente della Repubblica n. 115 del 2002 ex articolo 10, non trova applicazione in ipotesi di generica esenzione delle "attivita' procedimentali" poste in essere dal contribuente, trattandosi di attivita' diverse da quelle processuali.

Si argomenta, altresi', che tale normativa, ancorche' di carattere generale, puo' essere utilizzata ai fini interpretativi del Decreto del Presidente della Repubblica n. 642 del 1972, tabella B, articolo 27 bis, concernente le ONLUS.

Il termine "atti" di cui al citato articolo 27 bis non puo', quindi, essere inteso, in mancanza di un espresso riferimento normativo e in mancanza di specificazione alcuna al riguardo, quale categoria ampia comprensiva sia degli atti amministrativi che giurisdizionali, dovendosi pervenire ad una interpretazione "riduttiva" che trova giustificazione nella stessa dizione normativa che si riferisce agli atti amministrativi ("atti, documenti, istanze, contratti"), senza alcun riferimento a quelli giudiziari.

Si conclude, cosi', che il Decreto del Presidente della Repubblica n. 642 del 1972, Allegato B, articolo 27-bis, e la L. n. 266 del 1991, articolo 8, comma 1, prevedono l'esenzione "dall'imposta di bollo e da quella di bollo e di registro" degli "atti" sostanziali e non anche delle attivita' che entrano a far parte della dinamica processuale, mancando il riferimento ad attivita' di natura giudiziaria in qualsivoglia sede e forma esplicate.

7.2 In particolare, in alcune sentenze di legittimita' si legge ancora che il contributo unificato e' "entrata tributaria erariale", diretta a sostituire non solo tributi erariali gravanti anch'essi su procedimenti giurisdizionali, quali l'imposta di bollo e la tassa di iscrizione a ruolo, ma anche i diritti di cancelleria e di chiamata di causa dell'ufficiale giudiziario ed e' espressamente configurata come prelievo coattivo volto al finanziamento delle "spese degli atti giudiziari" (v. Corte Cost. n. 73 del 2005; Cass. S.U. n. 9840 del 2011). "Situazione che gia' di per se' esclude quella sostanziale sinonimia tra contributo unificato ed imposta di bollo prospettata dalle associazioni di volontariato al fine di ottenere l'esenzione dal pagamento del c. u.

Risolvendo, con dette argomentazioni, il dubbio – che ha dato vita ad un orientamento giurisprudenziale di merito (CTR Campania n. 7035/2019; CTR Lombardia n. 987/2016; CTR Liguria n. 1171/2016; CTR Lazio 149/2015) difforme da quello di legittimita' – che il rinvio mobile operato dal Decreto del Presidente della Repubblica n. 115 del 2002, articolo 10, per l'esenzione dal contributo unificato alle fattispecie esenti dall'imposto di bollo fosse idoneo ad esentare anche gli atti processuali, quale l'iscrizione della causa a ruolo (articolo 168 c.p.c.).

Sennonche', gli arresti di questa Corte hanno concluso per l'esclusione dell'esenzione invocata dalle associazioni di volontariato, facendo leva quasi esclusivamente sulla lettera dell'articolo 27 bis citato, in combinato disposto con il Decreto del Presidente della Repubblica n. 115 del 2002, articolo 10.

7.3 Invero, prima dell'introduzione del contributo unificato e dell'articolo 27 bis citato, il Decreto del Presidente della Repubblica n. 642 del 1972, nonche' la legge quadro sul Volontariato, sono stati sempre interpretati nel senso nel senso di riconoscere alle Onlus il diritto alla esenzione dall'imposta di bollo anche in relazione agli atti di natura giudiziaria, come confermato dall'allora Ufficio del registro con nota 18.06.1993.

Di recente, con sentenza n. 16531/2019 (in motiv, con riferimento alla debenza dell'imposta di registro della sentenza), la sezione sesta tributaria si e' fatta carico di interpretare la L. n. 266 del 1991, articolo 8, abrogato solo con il Decreto Legislativo n. 117 del 2017, ritenendo che nella nozione di "atti", per i quali la norma prevede un'esenzione dall'imposta, debbano essere ricompresi esclusivamente gli atti amministrativi e non anche quelli processuali, stante la loro diversa tipologia e la diversa finalita' da essi perseguita. Fondando l'esclusione dell'esenzione sulle medesime argomentazioni di ordine letterale-sistematico sopra esposte in relazione al Decreto del Presidente della Repubblica n. 642 del 1972, all. B, articolo 27 bis, che impedirebbero di affermare che il legislatore, riferendosi il testo della disposizione normativa agli "atti" senza ulteriori specificazioni, abbia voluto includervi anche gli atti introduttivi di procedimenti giurisdizionali.

7.4 Al fine di limitare l'esenzione di cui all'articolo 10 cit. ai soli atti amministrativi delle ONLUS, l'indirizzo di legittimita' fa anche riferimento all'intervento della Corte costituzionale (sentenza n. 91/2015), che ha dichiarato l'inammissibilita' dell'eccezione d'illegittimita' costituzionale sollevata relativamente al Decreto del Presidente della Repubblica n. 642 del 1972, Allegato B della Tariffa, articolo 27-bis, nella parte in cui non specifica che gli atti esenti dal bollo sono anche gli atti processuali e/o giudiziari delle ONLUS, nonche' al Decreto del Presidente della Repubblica n. 115 del 2002, articolo 10, nella parte in cui non prevede e non estende l'esenzione dal contributo unificato agli atti processuali e/o giurisdizionali e/o giudiziari delle ONLUS.

Si argomenta che, al contrario di quanto sostenuto dalle associazioni di volontariato, dalla stessa sentenza della Corte Costituzionale si evince che la violazione degli evocati parametri costituzionali viene fatta derivare dalla sottoposizione degli atti processuali delle Onlus al pagamento del contributo unificato, di cui al Decreto del Presidente della Repubblica 30 maggio 2002, n. 115, articolo 9 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di spese di giustizia – Testo A) e che, purtuttavia, la violazione non discenderebbe dall'applicazione delle disposizioni censurate relative alle esenzioni dall'imposta di bollo bensi' dalle disposizioni che prevedono le esenzioni dal contributo unificato (Decreto del Presidente della Repubblica n. 115 del 2002, articolo 10), le quali non hanno formato oggetto di censura; – che, d'altra parte, l'intervento additivo richiesto alla Corte, volto a ricomprendere tra le esenzioni dal contributo unificato anche gli atti processuali delle Onlus, non viene riferito al Decreto del Presidente della Repubblica n. 115 del 2002, articolo 10 – il quale enumera piu' cause di esenzione dal contributo, ulteriori rispetto a quelle previste dal Decreto del Presidente della Repubblica n. 642 del 1972 – bensi' alle disposizioni che prevedono l'esenzione dall'imposta di bollo e di registro.

8. Infine, a sostegno dell'orientamento richiamato, si adduce che la ratio delle esenzioni previste dal Decreto del Presidente della Repubblica n. 115 del 2002, articolo 10, e' orientata ad "un criterio di meritevolezza, in funzione di finalita' di solidarieta' sociale, connesse alla protezione di diritti strettamente personali" e che, d'altra parte, una eventuale esenzione dal contributo unificato, in ragione della sola qualita' del soggetto che agisce in giudizio, risulterebbe "distonica rispetto alla tecnica utilizzata dal legislatore nella previsione delle ipotesi di esenzione, la quale procede attraverso l'individuazione dell'oggetto dei giudizi nei quali gli atti sono posti in essere, in base al criterio della particolare meritevolezza delle situazioni soggettive" (Corte Cost. n. 91 del 2015 in narrativa).

9. Tali conclusioni – ad avviso di questo Collegio – non appaiono persuasive in una prospettiva esegetica in cui il tenore letterale delle norme non sembra confortare la soluzione adottata sinora dalle Sezioni semplici, soprattutto se le disposizioni legislative vengono lette in un quadro interpretativo che tenga conto della disciplina in cui si inserisce la norma da interpretare (criterio sistematico). 10.Occorre, prima di tutto, ricostruire il quadro normativo di riferimento al fine di decifrare il tenore letterale delle norme che, secondo l'orientamento di questa Corte su riportato, deporrebbe per l'esenzione dalla imposta di bollo limitatamente agli atti amministrativi delle Onlus.

La L. quadro sul Volontariato, articolo 8, che disciplina(va) le agevolazioni fiscali in favore delle stesse associazione (L. n. 266 del 1991) – articolo abrogato dal Decreto Legislativo 3 luglio 2017, n. 117, ma in vigore all'epoca dei fatti – dispone(va) che "Gli atti costitutivi delle organizzazioni di volontariato di cui all'articolo 3, costituite esclusivamente per fini di solidarieta' e quelli connessi allo svolgimento delle loro attivita' sono esenti dall'imposta di bollo e dall'imposta di registro".

Il Decreto del Presidente della Repubblica n. 115 del 2002, articolo 9, prevede che "E' dovuto il contributo unificato di iscrizione a ruolo, per ciascun grado di giudizio, nel processo civile, compresa la procedura concorsuale e di volontaria giurisdizione, nel processo amministrativo (e nel processo tributario), secondo gli importi previsti dall'articolo 13 e salvo quanto previsto dall'articolo 10".

Detta ultima disposizione recita: "Non e' soggetto al contributo unificato il processo gia' esente, secondo previsione legislativa e senza limiti di competenza o di valore, dall'imposta di bollo o da ogni spesa, tassa o diritto di qualsiasi specie e natura, nonche' il processo di rettificazione di stato civile, il processo in materia tavolare, ((…)), il processo di cui alla L. 24 marzo 2001, n. 89, articolo 3. 2. Non e' soggetto al contributo unificato il processo, anche esecutivo, di opposizione e cautelare, in materia di assegni per il mantenimento della prole, e quello comunque riguardante la stessa. 3. Non sono soggetti al contributo unificato i processi di cui al libro IV, titolo II, capi II, III, IV e V c.p.c.".

Oltre alle procedure indicate dall'articolo 10 cit., gli articoli 46 e 46 bis disp. att. c.p.c. prevedono l'esenzione dal pagamento del c.u. per gli atti della procedura della tutela, dell'amministrazione di sostegno, della interdizione, della inabilitazione e della incapacita' naturale;- e' prevista di poi l'esenzione per le procedure per violenza nelle relazioni familiari (L. n. 154 del 2001), per quelle di adozione e affiliazione (L. n. 184 del 1983), per l'accesso al fondo di solidarieta' del coniuge in difficolta' ( Decreto Ministeriale 15 dicembre 2016), per l'esercizio dell'azione civile nell'azione penale Decreto Ministeriale n. 115 del 2002 ex articolo 12; per la materia di equa riparazione ex lege n. 89 del 2001 (legge Pinto), per la mediazione civile ex Decreto Legislativo n. 28 del 2010, per l'opposizione avverso l'espatrio dello straniero (ex L. n. 286 del 1998) e per l'opposizione avverso il diniego del ricongiungimento familiare (ex Decreto Legislativo n. 150 del 2011); per i ricorsi avverso il diniego del diritto di accesso alle informazioni ambientali oltre che per altre numerose procedure; inoltre, e' prevista la prenotazione a debito nelle ipotesi previste dal Decreto Ministeriale n. 115 del 2002, articolo 11, quando ricorrente e' un'amministrazione pubblica ammessa alla prenotazione a debito, ex cit. D.M., articolo 12, comma 2, per la parte obbligata al risarcimento ovvero Decreto del Presidente della Repubblica n. 115 del 2002 ex articoli 76 e ss per la parte ammessa al gratuito patrocinio.

Nella prima ipotesi di prenotazione a debito, lo Stato e le altre Amministrazioni parificate non sono tenute a versare imposte o tasse che gravano sul processo per la evidente ragione che lo Stato verrebbe ad essere al tempo stesso debitore e creditore di se' stesso con la conseguenza che l'obbligazione non sorge.

Nella seconda ipotesi, invece, il "patrocinio a spese dello Stato" (noto anche come "gratuito patrocinio") – disciplinato dal Decreto del Presidente della Repubblica n. 115 del 2002, articoli 76 e ss. – e' un istituto attraverso il quale lo Stato assicura al cittadino "meno abbiente" il patrocinio nel processo penale, civile, amministrativo, contabile, tributario e negli affari di volontaria giurisdizione. L'accesso al gratuito patrocino presuppone la sussistenza di specifici presupposti, legati alla capacita' reddituale della "parte privata".

In dette ipotesi, la prenotazione a debito si atteggia come un regime di esenzione fiscale di natura "soggettiva", diversamente dalla maggior parte delle fattispecie di esenzione dal contributo unificato, per le quali il tributo – in ragione della peculiarita' della controversia – non e' in alcun modo dovuto. Infatti, il meccanismo della prenotazione a debito si limita ad esentare la sola parte che per legge puo' usufruire di tale istituto, la quale e' tenuta esclusivamente a rilevare la "voce di spesa" sotto il profilo amministrativo-contabile.

11. Si tratta, dunque, di una esenzione soggettiva, nel senso che l'esenzione e' correlata alla qualita' dei soggetti ricorrenti (Stato e amministrazioni parificate, soggetti con reddito al di sotto di una certa soglia), i quali non sono tenuti al pagamento del contributo, che sara' corrisposto dalla controparte, se soccombente.

12. Vale osservare, poi, che l'assenza di sinonimia tra contributo unificato e imposta di bollo non rileva ai fini dell'interpretazione letterale dell'articolo 10 cit., in quanto qui e' lo stesso legislatore che "esonera dal pagamento del c.u. i processi gia' esenti da imposta di bollo o da diritti o spese di qualsiasi specie e natura", individuando dunque nella gia' prevista esenzione dalla imposta di bollo o degli altri diritti o spese il criterio discretivo tra i processi esenti e quelli non esenti dal pagamento del contributo unificato; l'inclusione della congiunzione "o" e non "e" esclude che il legislatore abbia voluto esentare solo i processi gia' esenti da ogni pagamento (e dunque dall'imposta di bollo e dai diritti di cancelleria, dai diritti di chiamata…). Come si evince dalla chiara lettura del combinato disposto del Decreto del Presidente della Repubblica cit., articoli 9 e 10, l'asimmetria tra il contributo unificato e l'imposta di bollo – che pure si riconosce – non e' stato assunto dal legislatore come criterio per individuare i processi esenti o meno dal pagamento del contributo, in quanto, pur consapevole della natura del contributo unificato, quale tributo comprensivo anche dei diritti di cancelleria e dell'imposta di bollo, ha escluso il relativo pagamento anche per i processi esenti dalla sola imposta di bollo ovvero da qualsiasi altra tassa o spesa.

Ne consegue che la natura del tributo in esame (contributo unificato) non offre alcun supporto alla interpretazione seguita dalla Corte per escludere le associazioni di volontariato dal suo pagamento.

Indubbiamente l'articolo 10 cit., nell'esentare dal contributo unificato "i processi gia' esenti dall'imposta di bollo ovvero da altri diritti e spese", opera un rinvio mobile al Decreto del Presidente della Repubblica n. 642 del 1972, articolo 12, che individua i processi esenti da imposta di bollo; tuttavia, il processo esente da imposta di bollo non e' solo quello identificabile attraverso detta norma, ma anche quello individuabile attraverso il rinvio mobile alla L. quadro sul Volontariato, articolo 8.

Ora, per escludere l'esenzione dal contributo unificato dei processi in cui e' in causa l'associazione di volontariato, si fa leva prima di tutto sulla natura intrinsecamente amministrativa degli atti di cui all'articolo 27 bis e, nei casi in cui viene rammentato il disposto della L. quadro sul volontariato, articolo 8, anche sulla natura degli atti "connessi allo svolgimento delle attivita' delle Onlus, se costituite per fini di solidarieta'", di cui alla citata ultima disposizione, escludendo dunque dall'esenzione dall'imposta di bollo – e dunque l'applicazione dell'articolo 10 cit. – gli atti di natura processuale.

13. A parere di questo Collegio, non vi e' dubbio alcuno che il disposto dell'articolo 27 bis operi un esclusivo riferimento ai soli atti amministrativi.

L'articolo 27-bis cit. e' stato originariamente inserito nel Decreto del Presidente della Repubblica n. 642 del 1972, Tabella, allegato B, dal Decreto Legislativo n. 460 del 1997, articolo 17 (contenente il riordino della disciplina tributaria degli enti non commerciali e delle organizzazioni non lucrative di utilita' sociale) ed aveva un ambito soggettivo di applicazione limitato esclusivamente agli "Atti, documenti, istanze, contratti, nonche' copie anche se dichiarate conformi, estratti, certificazioni, dichiarazioni e attestazioni poste in essere o richiesti da organizzazioni non lucrative di utilita' sociale (ONLUS)". Successivamente, la L. n. 289 del 2002, articolo 90, comma 6, ha ampliato la categoria dei soggetti beneficiari della esenzione de qua, facendovi rientrare, a decorrere dal 1 gennaio 2003, anche le "federazioni sportive ed enti di promozione sportiva riconosciuti dal CONI".

Da ultimo, il Decreto Legislativo n. 117 del 2017 (Codice del terzo settore) ha riproposto, ampliandola sotto l'aspetto oggettivo, l'esenzione gia' prevista dal Decreto del Presidente della Repubblica n. 642 del 1972, tabella B, allegata, articolo 27-bis. Cio' e' avvenuto ad opera dell'articolo 82, che, al comma 5, stabilisce che "Gli atti, documenti, le istanze, i contratti, nonche' le copie anche se dichiarate conformi, gli estratti, le certificazioni, le dichiarazioni, le attestazioni e ogni altro documento cartaceo o informatico in qualunque modo denominato posti in essere o richiesti dagli enti di cui al comma 1 sono esenti dall'imposta di bollo".

Il successivo Decreto Legislativo n. 117 del 2017, articolo 102 – rubricato "abrogazioni" ha disposto, al comma 2, lettera a), l'abrogazione, tra gli altri, del Decreto Legislativo n. 460 del 1997, articoli da 10 a 29 compresa, quindi, l'abrogazione dell'articolo 17, che, come detto, aveva introdotto, a favore delle ONLUS, l'esenzione per gli atti e documenti indicati nella Tabella, articolo 27-bis. Le norme sopra richiamate, tuttavia, non hanno interessato l'esenzione dall'imposta di bollo per "gli atti, documenti, istanze, contratti, nonche' copie anche se dichiarate conformi, estratti, certificazioni, dichiarazioni e attestazioni posti in essere o richiesti dalle federazioni sportive e dagli enti di promozione sportiva riconosciuti dal CONI", introdotta, invece, dalla L. n. 289 del 2002, articolo 90, comma 6, ovvero da una disposizione differente da quella abrogata dal Decreto Legislativo n. 117 cit., articolo 102.

Ebbene, se si volesse aderire alla tesi secondo cui il disposto dell'articolo 8 cit., laddove dispensa dall'imposta di bollo gli atti connessi allo svolgimento delle attivita' delle Onlus, va interpretato nel senso che l'esenzione deve essere limitata ai soli atti amministrativi, si dovrebbe concludere che il legislatore, con l'introduzione dell'articolo 27 bis, non avrebbe fatto altro che reiterare il contenuto dell'articolo 8 cit., ribadendo che gli atti amministrativi richiesti dalle Onlus sono esenti da imposta di bollo.

14. Ma cosi' non risulta.

L'articolo 8 cit., intitolato "agevolazioni fiscali", dispone l'esenzione di tutti gli atti connessi allo svolgimento delle attivita' ai fini solidaristici delle Onlus, senza distinguere tra attivita' amministrative e processuali, pure necessarie per raggiungere gli scopi degli enti, dove l'unico requisito richiesto ai fini dell'esenzione dall'imposta di bollo e' la correlazione con le attivita' istituzionali dell'ente e non certamente la natura documentale o certificativa dell'atto, manifestando detti atti la volonta' attuativa dei fini statutari.

Con l'articolo 27 bis cit., invece, il legislatore ha, prima di tutto, individuato gli atti esenti solo tra quelli documentali o certificativi e poi ha dilatato l'ambito dell'esenzione dall'imposta di bollo degli atti amministrativi o documenti o contratti… anche non correlati allo svolgimento delle attivita' delle Onlus.

In altri termini, l'articolo 27 bis esprime con evidenza l'intenzione del legislatore di estendere l'esenzione – gia' prevista dalla legge sul volontariato limitatamente agli atti (di qualunque natura) connessi allo svolgimento delle attivita' statutarie – agli atti, con valenza documentale o certificativa, anche solo quando richiesti dalle associazioni medesime, indipendentemente dalla correlazione di detti atti con le attivita' statutarie.

Vale altresi' osservare che l'argomentazione che individua il criterio dell'esenzione dall'imposta di bollo in funzione della protezione di diritti strettamente personali e non anche in ragione della sola qualita' del soggetto che agisce in giudizio (in quanto cio' risulterebbe "distonico rispetto alla tecnica utilizzata dal legislatore nella previsione delle ipotesi di esenzione, la quale procede attraverso l'individuazione dell'oggetto dei giudizi nei quali gli atti sono posti in essere, in base al criterio della particolare meritevolezza delle situazioni soggettive"), non risulta decisiva, ai fini dell'esclusione dall'esenzione dell'agevolazione fiscale, se si considera che non sempre ai fini dell'esenzione si procede attraverso l'individuazione dell'oggetto del processo, vista l'applicabilita' dell'esenzione correlata alla qualita' dei soggetti – come quelli ammessi alla prenotazione a debito – dove si tratta senza dubbio di esenzione soggettiva, nel senso che l'esenzione e' correlata alla qualita' dei soggetti ricorrenti.

15. In ogni caso, non e' la qualita' soggettiva delle Onlus ovvero delle associazioni di volontariato a determinare, ad avviso di questo Collegio, l'applicabilita' dell'esenzione ex articolo 10 cit.

Ed invero, pur aderendo all'interpretazione restrittiva del Decreto Legislativo n. 460 del 1997, articolo 10, comma 5 (Cass. n. 18396/2015) – secondo la quale le "attivita' direttamente connesse a quelle istituzionali, a cui fa riferimento l'articolo 8 cit., vanno identificate con le sole attivita' oggettivamente e strumentalmente funzionali al migliore e piu' efficace espletamento di quelle istituzionali" – si giungerebbe comunque alla applicabilita' dell'esenzione anche alle attivita' giurisdizionali delle associazioni, laddove la connessione sia riscontrabile, come nel caso di specie, in base alle disposizioni statutarie e di legge vigenti, ogni qual volta la tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi azionata dall'associazione costituisca uno dei fini statutari, rappresentando il processo atto strumentale all'attuazione degli scopi dell'associazione.

Nel caso portato all'esame del Collegio, difatti, il (——) ( (——)) e' un'associazione la cui "esclusiva finalita' e' quella di tutelare con ogni mezzo legittimo, ivi compreso il ricorso allo strumento giudiziario, i diritti e gli interessi dei consumatori ed utenti, categoria socialmente debole prestando particolare attenzione agli utenti ed ai consumatori che versano in condizioni di famiglie monoreddito, di disagio psicofisico con necessita' di assistenza, provenienti dai Paesi comunitari ed extracomunitari specie del Sud del mondo, anche per agevolare il reperimento di abitazione per i non proprietari di casa e la tutela da ogni forma di credito al consumo o di altro genere e con oneri economico-finanziari in violazione della legge antiusura; tale tutela si realizza nei confronti dei soggetti pubblici e privati, produttori e/o erogatori di beni e servizi, anche al fine di contribuire ad eliminare le distorsioni del mercato determinate dalla commissione di abusi e di altre fattispecie di reati contro la P.A. L'Associazione: Tutela il diritto alla trasparenza, alla corretta gestione e al buon andamento delle pubbliche amministrazioni; 1. Si impegna nel contrasto agli abusi, alla corruzione e ad i principali reati contro la P.A e gli utenti e consumatori; 2. Organizza il monitoraggio delle campagne pubblicitarie contro la diffusione di pubblicita' ingannevole, per il diritto a ricevere un'informazione adeguata alla qualita' dei prodotti e dei servizi, e tutela i minori dalla diffusione mediatica di immagini, messaggi e contenuti nocivi, realizza attivita' editoriali anche divulgative ed attivita' culturali; 3. Promuove azioni giudiziarie civili, amministrative e penali, queste ultime mediante la presentazione di esposti, denunce e querele all'autorita' giudiziaria nei confronti di qualunque soggetto responsabile per reati in generale ivi compresi quelli ambientali, contro la P.A. e che possano anche ledere i diritti e gli interessi degli utenti, dei consumatori, dei risparmiatori e dei contribuenti; 4. Procede alla costituzione di parte civile nei processi penali per reati ivi compresi a titolo esemplificativo quelli afferenti a condotte lesive che ledono interessi dei consumatori degli utenti e dei risparmiatori che hanno investito nei mercati finanziari, sia individualmente che collettivamente. L'Associazione in particolar modo intende tutelare, a titolo esemplificativo, anche mediante costituzione di parte civile, i consumatori gli utenti contribuenti ed i risparmiatori da ogni forma di frode e di reati che offendono, oltre agli interessi che persegue, anche: o la salute; o l'istruzione; o l'ambiente; o gli animali; o i beni storico archeologici e paesaggistici; o il buon andamento dei mercati mobiliari, immobiliari e finanziari; o il buon andamento servizi pubblici essenziali; o il buon andamento della Pubblica Amministrazione; o l'incolumita' pubblica; o la fede pubblica. o l'economia pubblica, l'industria ed il commercio; 5. Vigila sulla corretta gestione del mercato mobiliare per contrastarne l'alterazione e la manipolazione da parte di soggetti privilegiati; 6. Promuove iniziative di informazione per la tutela degli utenti dei servizi finanziari, bancari o assicurativi. L'Associazione, inoltre, tutela tutti i diritti e gli interessi individuali e collettivi dei consumatori, degli utenti e dei contribuenti, nei confronti di qualsiasi soggetto, promuovendo azioni giudiziarie; interviene nei giudizi civili, penali e amministrativi; innanzi alle Commissioni tributarie, ed a tutte le giurisdizioni anche superiori nonche' innanzi a tutti i giudizi speciali, attraverso la costituzione di parte civile per il risarcimento del danno derivante dalla lesione di interessi collettivi concernenti le finalita' generali perseguite dall'Associazione, ivi compreso il danno ambientale e concernente le finalita' perseguite dalle Associazioni aderenti al (——)…".

16. Dunque, nello statuto stesso dell'ente e' previsto, quale attivita' fondamentale per la tutela degli interessi rilevanti, il ricorso allo strumento giudiziario, con la conseguenza che, poiche' l'iscrizione a ruolo e' l'atto che determina la pendenza del processo, essa va inclusa tra "gli atti connessi allo svolgimento delle attivita' dell'associazione" (al fine di offrire come da statuto tutela giurisdizionale dei diritti dei soggetti piu' deboli) e non puo' essere esclusa dall'esenzione nemmeno ricorrendo al principio secondo il quale in materia fiscale le norme che stabiliscono esenzioni o agevolazioni sono di stretta interpretazione ai sensi dell'articolo 14 preleggi, "sicche' non vi e' spazio per ricorrere al criterio analogico o all'interpretazione estensiva della norma oltre i casi e le condizioni dalle stesse espressamente considerati" (Cass. n. 13145/2019; Cass. nr. 15407/2017; n. 4333/2016 2925/2013, n. 5933 del 08/03/2013).

Sul punto, invero, e' sufficiente evidenziare che non e' questione di estendere le vigenti norme di esenzione a categorie di atti diverse (appunto, l'atto giudiziario o processuale), che in se' non concretano affatto il presupposto di imposta previsto dal Decreto del Presidente della Repubblica n. 115 del 2002, articolo 9, per il pagamento del contributo unificato (che e' esclusivamente l'iscrizione a ruolo), ma di verificare se "l'iscrizione a ruolo" posta in essere dalle associazioni di volontariato rientri o meno nelle ipotesi di esenzione di cui al successivo articolo 10.

L'esenzione e' subordinata, sotto il profilo soggettivo, dall'ambito delle associazioni di volontariato "costituite esclusivamente per fini di solidarieta'" e, sotto quello oggettivo, dall'ambito degli atti esenti, che sono indicati esclusivamente negli atti costitutivi e negli "atti connessi allo svolgimento delle attivita'" delle associazioni stesse.

Dunque, per l'esenzione dall'imposta di bollo prevista dalla normativa sul volontariato due requisiti necessitano contestualmente:

1) la qualita' di associazione di volontariato costituita esclusivamente per fini di solidarieta';

2) la connessione dell'atto, del quale si prevede l'esenzione, rispetto allo svolgimento delle attivita' dell'associazione medesima.

Conseguentemente, per effetto del rinvio del Decreto del Presidente della Repubblica n. 115 del 2002, articolo 10, alla L. quadro sul Volontariato, articolo 8, nel ricorrere del requisito soggettivo, l'iscrizione a ruolo richiesta dall'associazione di volontariato dovra' considerarsi esente dal pagamento del contributo unificato ogni qualvolta essa costituisca un "atto connesso allo svolgimento delle attivita'" dell'associazione stessa.

Il tenore letterale della norma, dunque, non sembra suggerire la soluzione adottata dall'orientamento costante di questa Corte, atteso che l'unico criterio per stabilire se l'atto (amministrativo o giurisdizionale) sia esente dall'imposta di bollo e di conseguenza – ex articolo 10 cit. – dal pagamento del contributo unificato, e' la connessione con l'attivita' statutaria, che nella concreta fattispecie risulta piu' che evidente, prevedendo lo statuto, come gia' evidenziato, il ricorso alla tutela giurisdizionale per la tutela dei diritti "meritevoli".

16.1 Ne consegue che, laddove le finalita' e le attivita' dell'ente, come nel caso affrontato, si esplicitino in una funzione sociale di tutela, che trova attuazione anche in sede giudiziale, puo' certamente essere valutata l'ipotesi di possibili esenzioni rispetto alle spese degli atti giudiziari; di fatto e' noto che l'intera legislazione speciale (L. n. 266 del 1991) e fiscal-tributaria (Decreto Legislativo n. 460 del 1997) si fonda sul principio del riconoscimento da parte dello Stato della funzione attuativa della solidarieta' sociale, della sussidiarieta' ecc…., a cui corrisponde un regime fiscale agevolato. In tal caso la fattispecie esentiva riguarderebbe un soggetto la cui attivita' giudiziaria e' parte integrante dell'attivita' istituzionale dell'ente; la declinazione dell'attivita' solidaristica e di interesse generale puo' da un lato circoscrivere le agevolazioni fiscali solo all'insieme di soggetti che svolgono tale tipo di attivita' e dall'altro consentire di ricondurre agevolazioni come l'esenzione al contributo unificato.

Ma, soprattutto, nel caso in esame, il legislatore ha individuato a monte la meritevolezza delle situazioni soggettive rappresentate dagli interessi tutelati dalle associazioni, riconoscendo loro senza alcuna limitazione le agevolazioni fiscali di cui al cit. articolo 8.

Se e' l'apprezzabilita' degli interessi coinvolti a determinare l'esenzione, sembra evidente che il legislatore – laddove ha correlato questa agli atti collegati allo svolgimento delle attivita' solidaristiche perseguite dalle associazioni di volontariato – abbia, in primo luogo, ritenuto meritevole l'oggetto statutario di dette associazioni (individuato dal Decreto Legislativo n. 460 del 1997, articolo 10).

17. Orbene, giacche' ha applicato l'esenzione a tutti gli atti connessi alle attivita' statutarie, senza alcuna distinzione tra attivita' amministrative o giurisdizionali distinzione operata invece solo con l'articolo 27 bis per tutti gli atti amministrativi, anche non connessi agli scopi istituzionali – puo' concludersi nel senso che il Decreto Ministeriale n. 115 del 2002, articolo 10, nella parte in cui esonera dal pagamento del contributo unificato i processi gia' esenti da imposta di bollo, opera un rinvio mobile anche all'articolo 8 cit. come interpretato da questo Collegio.

In conclusione, l'esenzione dal pagamento del contributo unificato e', nella specie, non solo correlato al criterio di meritevolezza delle situazioni soggettive, evocato dalle decisioni di questa Corte, al fine di limitare l'esenzione ai soli processi in cui l'oggetto e' correlato alla "dignita'" delle posizioni soggettive tutelate, ma costituisce espressione diretta del richiamato articolo 8 nella parte in cui esenta dall'imposta di bollo gli atti connessi allo svolgimento dell'attivita' delle Onlus.

E' evidente nella L. n. 266 del 1991, articolo 8, comma 3, e nell'articolo 10 cit., che ad esso rinvia ai fini dell'esenzione dal contributo unificato, lo scopo di alleviare il peso dell'imposizione sugli atti che realizzano l'attivita' dell'associazione, in un'ottica di solidarieta' dello Stato con gli scopi di interesse pubblico connessi al riconoscimento dell'associazione come "associazione di volontariato" e con la tutela delle categorie sociali deboli da essa rappresentate. Ne consegue che una diversa interpretazione, che escluda gli atti di promovimento della tutela giurisdizionale degli interessi medesimi dai "processi" esenti dal contributo unificato, risulterebbe in stridente contrasto con l'intenzione del legislatore.

18. In conclusione, ritiene il Collegio che alle associazioni di volontariato costituite esclusivamente per fini di solidarieta' spetti, in base al Decreto del Presidente della Repubblica n. 115 del 2002, articolo 10, l'esenzione dal pagamento del contributo unificato limitatamente ai processi intentati per la tutela giurisdizionale di diritti che rientrino in quelli la cui tutela e' assunta a scopo istituzionale dell'associazione dal proprio Statuto.

Resta solo da evidenziare come, la richiamata sentenza della Corte Costituzionale (n. 91/2015), non offra argomenti a favore della interpretazione finora seguita da questa Corte, in quanto il giudice delle leggi non nega che, in forza del rinvio contenuto nel Decreto del Presidente della Repubblica n. 115 del 2002, articolo 10, un'eventuale pronuncia di accoglimento produrrebbe – indirettamente – l'effetto di esentare gli atti processuali delle Onlus dal contributo unificato, " tuttavia il petitum e le argomentazioni del giudice a quo riguardano esclusivamente la soggezione al contributo unificato e non contengono alcuna censura in relazione alla disciplina dell'imposta di bollo e di registro, con riferimento agli atti delle Onlus".

19. Alla luce delle considerazioni che precedono, dunque, il Collegio ritiene opportuno rimettere all'attenzione delle Sezioni Unite il seguente profilo:

– Se le associazioni di volontariato e le Onlus siano tenute al pagamento del contributo unificato per le attivita' giurisdizionali connesse alle attivita' istituzionali.

Trattandosi di "questione di massima di particolare importanza", ai sensi dell'articolo 374 c.p.c., comma 2, sussistono, ad avviso del Collegio, le condizioni per la rimessione degli atti al Primo Presidente, affinche' valuti l'opportunita' di assegnare la trattazione e la decisione del ricorso alle Sezioni Unite.

P.Q.M.

La Corte, respinto il ricorso incidentale del (——), dispone la trasmissione del procedimento al Primo Presidente, per l'eventuale rimessione alle Sezioni Unite. Si da' atto che il presente provvedimento e' sottoscritto dal solo presidente del collegio per impedimento dell'estensore, ai sensi del D.P.C.M. 8 marzo 2020, articolo 1, comma 1, lettera a).