La politica tributaria territoriale si trova in un momento tutt’altro che ordinario. Nel corso del 2026, o quantomeno secondo quanto delineato nel Documento Programmatico di Bilancio trasmesso alle autorità comunitarie lo scorso ottobre, il Ministero dell’Economia prefigura una riconfigurazione sostanziale dei meccanismi attraverso cui comuni, province e regioni amministrano l’esazione coattiva. Questo cambiamento non rimane solo teorico: l’Asset Management Company – società partecipata dal Tesoro – ha formalizzato il 24 febbraio 2025 un accordo vincolante per acquisire l’80% del Gruppo Exacta, operatore consolidato nel Public Credit Management della pubblica amministrazione locale. Non si tratta, dunque, di una semplice ristrutturazione operativa, ma di una trasformazione che tocca gli assetti organizzativi e le responsabilità di soggetti pubblici sparsi sul territorio.

Le tre anime di Exacta nella gestione dei crediti

Exacta articola il suo modello di business su tre pilastri ben distinti. Il primo, il Public Credit Management, rappresenta il 64% dei ricavi del 2023 e si concentra sul recupero giudiziale e stragiudiziale dei tributi non versati per conto di enti pubblici locali. Gli altri due comparti, meritevoli di attenzione quanto meno per completezza, operano secondo logiche complementari: la divisione PA Consulting mette a disposizione degli enti servizi di natura amministrativa, finanziaria e legale, inclusa attività formativa; il Private Credit Management, infine, gestisce crediti a favore di operatori privati, in particolare nel settore delle utilities.

L’integrazione di questa piattaforma nell’architettura di Amco comporta l’acquisizione di strumenti tecnologici avanzati – senza peraltro generare duplicazioni – e promette di rendere il processo di recupero dei tributi locali non riscossi più trasparente e razionale. Nel mondo della riscossione, dove talvolta le criticità emergono da assetti frammentati, l’occasione di operare tramite una struttura unificata e dotata di expertise consolidata rappresenta un passaggio non marginale.

I numeri della transizione verso Amco

Nel corso di un’audizione al Senato, l’Amministratore Delegato di Amco ha reso pubblico un dato rivelatrice: all’incirca 200 miliardi di euro nei crediti dello Stato potrebbero teoricamente essere sottoposti a efficace azione di recupero. Tuttavia – e qui emergono le complessità applicative della riscossione – il tasso effettivo di incasso presso l’Agenzia delle Entrate-Riscossione si ferma attorno al 6%, mentre Exacta ha storicamente conseguito risultati che oscillano tra il 30 e il 35%. A prima vista il divario potrebbe stupire; in realtà, rispecchia differenze procedurali, di capillarità territoriale e anche di tempestività dell’azione.

Il Documento Programmatico di Bilancio prevede la destinazione di 500 milioni di euro verso gli enti locali. Tali risorse presumibilmente finanzieranno strumenti e infrastrutture volti a potenziare l’efficienza nella recuperazione tributaria. Non è ancora del tutto chiaro, tuttavia, come tali fondi verranno distribuiti tra gli enti riceventi e secondo quali criteri prioritari.

Il quadro normativo sottostante

L’articolo 52 del D.Lgs. 15 novembre 1997, n. 446 attribuisce ai comuni la facoltà di organizzare la riscossione in modalità interna o esternalizzando presso soggetti qualificati. Per anni questa disposizione ha rappresentato il fondamento legittimante della gestione centralizzata presso l’Agenzia delle Entrate Riscossione. Le recenti modifiche introdotte dal D.Lgs. 29 luglio 2024, n. 110 hanno però profondamente ridisegnato il paesaggio normativo in cui operano i soggetti incaricati del recupero coattivo.

Le novità del decreto – entrato in vigore l’8 agosto 2024 – riguardano primariamente:

i) il regime del discarico per inesigibilità, disciplinato con criteri temporali precisi;

ii) la ripartizione delle responsabilità dell’agente della riscossione;

iii) le modalità di valutazione della prescrizione del credito. Quanto a quest’ultimo profilo, la prassi amministrativa e la giurisprudenza hanno talvolta interpretato con elasticità i termini prescrizionali, generando criticità ricorrenti nelle contestazioni tra contribuenti e fisco.

Le sfide della transizione operativa

Una transizione da un assetto gestionale accentrato verso strutture alternative pone interrogativi che vanno ben oltre le mere questioni organizzative. In primo luogo: come verranno gestiti i ruoli tributari già affidati all’Agenzia uscente? Si tratta di un’accumulazione di crediti di proporzioni ragguardevoli, con implicazioni di bilancio rilevanti per la finanza pubblica territoriale. In secondo luogo: occorre assicurare continuità nell’esecuzione dei compiti di recupero, evitando che i periodi di transizione si traducano in rallentamenti o paralisi nel seguire le pratiche.

In terzo luogo emerge la necessità di garantire compatibilità tra la nuova architettura di riscossione e le disposizioni introdotte dal D.Lgs. 110/2024, che introduce discipline sulla tempestività nella notifica dei ruoli (entro il nono mese dall’affidamento), sulla pianificazione annuale delle attività e sulla gestione dei crediti che risultino inesigibili secondo specifici parametri temporali.

Il ruolo della pianificazione annuale

Il decreto del 2024 prevede che le attività di recupero dell’Agenzia vengano articolate secondo una programmazione annuale, concordata tra il Ministero dell’Economia e le stesse Entrate, e – nel caso della riscossione territoriale – sentita la Conferenza Unificata. Questo elemento assume particolare rilevanza: non si tratta solo di una formalità amministrativa, bensì di uno strumento mediante il quale fissare obiettivi di risultato e criteri di efficienza.

La gestione centralizzata per anni ha operato secondo logiche talvolta difformi rispetto alle priorità dei singoli enti locali. La pianificazione annuale, per come strutturata dalla norma, mira a conciliare esigenze di coordinamento statale con istanze territoriali. Nella pratica professionale, tuttavia, si osserva spesso come questa conciliazione rimanga incompleta, generando attese disattese e incomprensioni sulla distribuzione delle risorse destinate al recupero.

Dalla inesigibilità al discarico automatico

Un aspetto innovativo del D.Lgs. 110/2024 riguarda il meccanismo del discarico automatico. Le quote affidate all’Agenzia delle Entrate-Riscossione dal 1° gennaio 2025 e non riscosse entro il 31 dicembre del quinto anno successivo all’affidamento saranno automaticamente discaricate. Questa previsione risponde a un’esigenza pratica: la gestione di un “magazzino” di crediti accumulatisi nel tempo, spesso irrecuperabili, consuma risorse amministrative e appesantisce i bilanci pubblici con valori puramente nominali.

Il decreto istituisce una commissione incaricata di esaminare i crediti storici – quelli cioè affidati anni addietro – e di proporre soluzioni per la loro cancellazione. La cancellazione avverrà per fasi: i crediti affidati dal 2000 al 2010 verranno gestiti entro il 2025; i carichi dal 2011 al 2017 saranno esaminati entro il 2027; infine, quelli affidati dal 2018 al 2024 riceveranno attenzione entro il 2031. Una progressività che riflette l’inesorabile logica di una pubblica amministrazione oberata di debiti vetusti e difficilmente recuperabili.

La rateizzazione e i diritti del contribuente

Il decreto interviene anche sulla disciplina dei piani di rateazione. Le modifiche introdotte all’articolo 13 del D.Lgs. 110/2024 mirano a rendere più accessibili le modalità di pagamento dilazionato, allargando le casistiche in cui l’Agenzia può concedere un piano rateale. Conseguentemente, anche il termine prescrizionale relativo al diritto di credito viene sospeso nei confronti dei coobbligati solidali, per l’intera durata del piano accettato dal debitore principale. Questa tutela, sebbene apparentemente tecnica, rappresenta un elemento di bilanciamento tra l’efficacia della riscossione e i diritti procedurali dei contribuenti.

In via generale, ai sensi della normativa rivisitata, la compensazione tra debiti iscritti a ruolo e crediti d’imposta del contribuente avviene con modalità semplificate: qualora il rimborso fiscale ecceda i 500 euro, l’Agenzia verifica automaticamente lo stato debitorio e propone la compensazione, con sospensione delle azioni esecutive per 60 giorni.

Il ruolo di Amco e la governance futura

L’acquisizione di Exacta da parte di Amco si inserisce nel terzo pilastro del Piano Strategico 2024-2028 intitolato “Produciamo Valore”. La strategia mira a estendere il modello di gestione dei crediti deteriorati – sinora concentrato principalmente su sofferenze bancarie e crediti non-performing – verso il comparto della pubblica amministrazione. Amco, partecipata dal Ministero dell’Economia, dispone già di strumenti sofisticati di valutazione, classificazione e recupero dei crediti; l’inserimento di expertise specializzate nel recupero tributario locale amplifica tale arsenale operativo.

Accanto ad Amco, il management e i fondatori di Exacta manterranno il 20% della quota capitale. Questa articolazione azionaria non rappresenta un mero equilibrio formale, ma riflette il proposito di preservare continuità gestionale e know-how settoriale, elementi cruciali quando il cambiamento organizzativo potrebbe generare discontinuità operative.

Prospettive e incertezze rimaste aperte

Sebbene l’operazione sia stata formalizzata a febbraio 2025, il closing dipende dal perfezionamento delle autorizzazioni delle autorità competenti, previsto entro il primo semestre dell’anno. Altre questioni rimangono ancora in sospeso: per esempio, come verranno riconciliati gli obblighi contrattuali di Exacta verso gli enti locali con le nuove disposizioni di legge? Quale sarà il regime transitorio per i crediti già in gestione presso Agenzia delle Entrate-Riscossione? Come si applicherà il nuovo sistema di pianificazione annuale ai soggetti incaricati della riscossione?

La transizione verso un modello diverso di gestione tributi locali, anche con il contributo di Exacta integrata in Amco, promette indubbiamente miglioramenti in termini di efficienza e trasparenza. Tuttavia, la complessità del quadro normativo e organizzativo lascia spazi di incertezza che solo l’esperienza applicativa potrà colmare. Nel frattempo, gli enti locali rimangono in attesa di chiarimenti sulle modalità operative e sulle responsabilità derivanti da questo nuovo assetto.